文(wén)件來源：中(zhōng)國(guó)政府網

國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳轉發國(guó)家發展改革委、财政部《關于規範實施政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)機制的指導意見》的通知國(guó)辦(bàn)函〔2023〕115号

政府和社會資本合作(zuò)（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公(gōng)共服務(wù)、拉動有(yǒu)效投資的作(zuò)用(yòng)，但在實踐中(zhōng)也出現了一些亟待解決的問題。為(wèi)貫徹落實黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體(tǐ)制改革，切實激發民(mín)間投資活力，現就規範實施政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)機制（簡稱新(xīn)機制）提出如下指導意見。

一、準确把握新(xīn)機制的總體(tǐ)要求

以習近平新(xīn)時代中(zhōng)國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，深入貫徹黨的二十大精(jīng)神，堅持穩中(zhōng)求進工(gōng)作(zuò)總基調，完整、準确、全面貫徹新(xīn)發展理(lǐ)念，加快構建新(xīn)發展格局，着力推動高質(zhì)量發展，統籌發展和安(ān)全，規範實施政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)機制，充分(fēn)發揮市場機制作(zuò)用(yòng)，拓寬民(mín)間投資空間，堅決遏制新(xīn)增地方政府隐性債務(wù)，提高基礎設施和公(gōng)用(yòng)事業項目建設運營水平，确保規範發展、陽光運行。

（一）聚焦使用(yòng)者付費項目。政府和社會資本合作(zuò)項目應聚焦使用(yòng)者付費項目，明确收費渠道和方式，項目經營收入能(néng)夠覆蓋建設投資和運營成本、具(jù)備一定投資回報，不因采用(yòng)政府和社會資本合作(zuò)模式額外新(xīn)增地方财政未來支出責任。政府可(kě)在嚴防新(xīn)增地方政府隐性債務(wù)、符合法律法規和有(yǒu)關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用(yòng)者付費項目給予政府投資支持；政府付費隻能(néng)按規定補貼運營、不能(néng)補貼建設成本。除此之外，不得通過可(kě)行性缺口補助、承諾保底收益率、可(kě)用(yòng)性付費等任何方式，使用(yòng)财政資金彌補項目建設和運營成本。

（二）全部采取特許經營模式。政府和社會資本合作(zuò)應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理(lǐ)采用(yòng)建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有(yǒu)—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具(jù)體(tǐ)實施方式，并在合同中(zhōng)明确約定建設和運營期間的資産(chǎn)權屬，清晰界定各方權責利關系。

（三）合理(lǐ)把握重點領域。政府和社會資本合作(zuò)應限定于有(yǒu)經營性收益的項目，主要包括公(gōng)路、鐵路、民(mín)航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物(wù)流樞紐、物(wù)流園區(qū)項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車(chē)場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理(lǐ)及資源化利用(yòng)等生态保護和環境治理(lǐ)項目，具(jù)有(yǒu)發電(diàn)功能(néng)的水利項目，體(tǐ)育、旅遊公(gōng)共服務(wù)等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新(xīn)型基礎設施項目，城市更新(xīn)、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有(yǒu)機結合的項目。

（四）優先選擇民(mín)營企業參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民(mín)營企業參與政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)建（含改擴建）項目，制定《支持民(mín)營企業參與的特許經營新(xīn)建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動态調整。市場化程度較高、公(gōng)共屬性較弱的項目，應由民(mín)營企業獨資或控股；關系國(guó)計民(mín)生、公(gōng)共屬性較強的項目，民(mín)營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國(guó)家安(ān)全、公(gōng)共屬性強且具(jù)有(yǒu)自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民(mín)營企業參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作(zuò)項目，可(kě)積極鼓勵民(mín)營企業參與。外商(shāng)投資企業參與政府和社會資本合作(zuò)項目按照外商(shāng)投資管理(lǐ)有(yǒu)關要求并參照上述規定執行。

（五）明确管理(lǐ)責任分(fēn)工(gōng)。國(guó)家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工(gōng)作(zuò)，切實加強政策指導。地方各級人民(mín)政府要切實負起主體(tǐ)責任，規範推進本級政府事權範圍内的特許經營項目。地方各級人民(mín)政府可(kě)依法依規授權有(yǒu)關行業主管部門、事業單位等，作(zuò)為(wèi)特許經營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作(zuò)期滿移交接收等工(gōng)作(zuò)。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作(zuò)用(yòng)，嚴格把關項目特許經營方案等有(yǒu)關内容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級财政部門要嚴格執行預算管理(lǐ)制度，加強地方政府債務(wù)管理(lǐ)，加大财會監督力度，嚴肅财經紀律。

（六）穩妥推進新(xīn)機制實施。把握好工(gōng)作(zuò)力度、節奏，2023年2月政府和社會資本合作(zuò)項目清理(lǐ)核查前未完成招标采購(gòu)程序的項目，以及後續新(xīn)實施的政府和社會資本合作(zuò)項目，均應按照本指導意見規定的新(xīn)機制執行，不再執行2015年5月印發的《國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳轉發财政部發展改革委人民(mín)銀行關于在公(gōng)共服務(wù)領域推廣政府和社會資本合作(zuò)模式指導意見的通知》（國(guó)辦(bàn)發〔2015〕42号）。

二、規範推進建設實施

（七）嚴格審核特許經營方案。對拟采取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可(kě)行性研究報告編寫規範，牽頭編制特許經營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有(yǒu)關方面履行審核手續，以合理(lǐ)控制項目建設内容和規模、明确項目産(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可(kě)行性論證，對項目是否适合采取特許經營模式進行認真比較和論證；必要時可(kě)委托專業咨詢機構評估，提高可(kě)行性論證質(zhì)量。

（八）公(gōng)平選擇特許經營者。項目實施機構應根據經批準的特許經營方案，通過公(gōng)開競争方式依法依規選擇特許經營者（含特許經營者聯合體(tǐ)，下同）。應将項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作(zuò)為(wèi)選擇特許經營者的重要評定标準，并高度關注其項目管理(lǐ)經驗、專業運營能(néng)力、企業綜合實力、信用(yòng)評級狀況。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上不得調整，确需調整的應重新(xīn)履行特許經營者選擇程序。根據國(guó)家有(yǒu)關規定和項目建設投資、運營成本、投資回收年限等，合理(lǐ)确定特許經營期限，充分(fēn)保障特許經營者合法權益。特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報周期長(cháng)的特許經營項目可(kě)以根據實際情況适當延長(cháng)，法律法規另有(yǒu)規定的除外。

（九）規範簽訂特許經營協議。項目實施機構與特許經營者應在法律地位平等、權利義務(wù)對等的基礎上簽訂特許經營協議。需成立項目公(gōng)司的，項目實施機構應當與特許經營者簽訂協議，約定其在規定期限内成立項目公(gōng)司，并與項目公(gōng)司簽訂特許經營協議。特許經營協議應明确項目實施範圍、産(chǎn)出（服務(wù)）質(zhì)量和标準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協議變更、特許經營期限等内容，約定雙方的權利、義務(wù)和責任。

（十）嚴格履行投資管理(lǐ)程序。對政府采用(yòng)資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照《政府投資條例》有(yǒu)關規定履行審批手續；對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核準和備案管理(lǐ)條例》有(yǒu)關規定履行核準或備案手續。規範履行項目調整程序，完成審批、核準或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設内容、調整建設标準等重大情形，應報請原審批、核準機關重新(xīn)履行項目審核程序，必要時應重新(xīn)開展特許經營模式可(kě)行性論證和特許經營方案審核工(gōng)作(zuò)。特許經營項目法人确定後，如與前期辦(bàn)理(lǐ)審批、用(yòng)地、規劃等手續時的項目法人不一緻，應依法辦(bàn)理(lǐ)項目法人變更手續，項目實施機構應給予必要支持和便利。

（十一）做好項目建設實施管理(lǐ)。特許經營者應做深做實項目前期工(gōng)作(zuò)，嚴格按照有(yǒu)關規定優化工(gōng)程建設方案，合理(lǐ)安(ān)排工(gōng)期，有(yǒu)效控制造價，保障工(gōng)程質(zhì)量，做好運營籌備。對地質(zhì)條件複雜、施工(gōng)風險較大、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和施工(gōng)設計，強化建設風險控制，防止項目爛尾。項目建成後，應依法依規及時組織竣工(gōng)驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求并取得試運行或試運營許可(kě)。

三、切實加強運營監管

（十二）定期開展項目運營評價。項目實施機構應會同有(yǒu)關方面對項目運營情況進行監測分(fēn)析，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公(gōng)共産(chǎn)品、公(gōng)共服務(wù)的質(zhì)量和效率。項目實施機構應将社會公(gōng)衆意見作(zuò)為(wèi)項目監測分(fēn)析和運營評價的重要内容，加大公(gōng)共監督力度，按照有(yǒu)關規定開展績效評價。

（十三）懲戒違法違規和失信行為(wèi)。如特許經營者存在違反法律法規和國(guó)家強制性标準，嚴重危害公(gōng)共利益，造成重大質(zhì)量、安(ān)全事故或突發環境事件等情形，有(yǒu)關方面應依法依規責令限期改正并予以處罰。對提供的公(gōng)共産(chǎn)品、公(gōng)共服務(wù)不滿足特許經營協議約定标準的，特許經營者應按照協議約定承擔違約責任。依法依規将項目相關方的失信信息納入全國(guó)信用(yòng)信息共享平台。

（十四）規範開展特許經營協議變更和項目移交等工(gōng)作(zuò)。在特許經營協議有(yǒu)效期内，如确需變更協議内容，協議當事人應在協商(shāng)一緻的基礎上依法簽訂補充協議。特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協議約定依法依規做好移交或退出工(gōng)作(zuò)，嚴禁以提前終止為(wèi)由将特許經營轉變為(wèi)通過建設—移交（BT）模式變相舉債；拟繼續采取特許經營模式的，應按規定重新(xīn)選擇特許經營者，同等條件下可(kě)優先選擇原特許經營者。特許經營期限内因改擴建等原因需重新(xīn)選擇特許經營者的，同等條件下可(kě)優先選擇原特許經營者。對因特許經營協議引發的各類争議，鼓勵通過友好協商(shāng)解決，必要時可(kě)根據争議性質(zhì)，依法依規申請仲裁、申請行政複議或提起行政、民(mín)事訴訟，妥善處理(lǐ)解決。

（十五）建立常态化信息披露機制。項目實施機構應将項目建設内容、特許經營中(zhōng)标結果、特許經營協議主要内容、公(gōng)共産(chǎn)品和公(gōng)共服務(wù)标準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國(guó)投資項目在線(xiàn)審批監管平台，及時向社會公(gōng)開。特許經營者應将項目每季度運營情況、經審計的年度财務(wù)報表等信息，通過适當方式向社會公(gōng)開。

四、加大政策保障力度

（十六）加強組織實施。各地區(qū)要壓緊壓實主體(tǐ)責任，完善工(gōng)作(zuò)機制，精(jīng)心組織實施。各有(yǒu)關部門要強化協同聯動，明确政策規定，加強實施監管。國(guó)家發展改革委要制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議範本和實施細則，指導各地區(qū)按照新(xīn)機制要求依法合規、穩妥有(yǒu)序實施政府和社會資本合作(zuò)項目，并會同有(yǒu)關方面及時修訂完善特許經營相關制度文(wén)件，營造良好制度環境。

（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用(yòng)現狀的前提下，利用(yòng)地下空間進行開發建設，提高土地使用(yòng)效率。支持依法依規合理(lǐ)調整土地規劃用(yòng)途和開發強度，通過特許經營模式推動原有(yǒu)資産(chǎn)改造與轉型，提高資産(chǎn)利用(yòng)效率。探索分(fēn)層設立國(guó)有(yǒu)建設用(yòng)地使用(yòng)權，支持項目依法依規加快辦(bàn)理(lǐ)前期手續。鼓勵金融機構按照風險可(kě)控、商(shāng)業可(kě)持續的原則，采用(yòng)預期收益質(zhì)押等方式為(wèi)特許經營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動産(chǎn)投資信托基金（REITs）。

（十八）支持創新(xīn)項目實施方式。鼓勵特許經營者通過技(jì )術創新(xīn)、管理(lǐ)創新(xīn)和商(shāng)業模式創新(xīn)等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作(zuò)項目更好實施。特許經營者在保障項目質(zhì)量和産(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過加強管理(lǐ)、降低成本、提升效率、積極創新(xīn)等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有(yǒu)。鼓勵符合條件的國(guó)有(yǒu)企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資産(chǎn)，形成投資良性循環。

附件：支持民(mín)營企業參與的特許經營新(xīn)建（含改擴建）項目清單（2023年版）

支持民(mín)營企業參與的特許經營新(xīn)建（含改擴建）項目清單（2023年版）

一、應由民(mín)營企業獨資或控股的項目

（一）環保領域

1.垃圾固廢處理(lǐ)和垃圾焚燒發電(diàn)項目

（二）市政領域

2.園區(qū)基礎設施項目

3.公(gōng)共停車(chē)場項目

（三）物(wù)流領域

4.物(wù)流樞紐、物(wù)流園區(qū)項目

（四）農業林業領域

5.農業廢棄物(wù)資源化利用(yòng)項目

6.旅遊農業、休閑農業基礎設施項目

7.林業生态項目

（五）社會領域

8.體(tǐ)育項目

9.旅遊公(gōng)共服務(wù)項目

二、民(mín)營企業股權占比原則上不低于35%的項目

（一）環保領域

10.污水處理(lǐ)項目

11.污水管網項目

（二）市政領域

12.城鎮供水、供氣、供熱項目

（三）交通運輸領域

13.城際鐵路、資源開發性鐵路和支線(xiàn)鐵路，鐵路客貨運輸商(shāng)業類、延伸類業務(wù)項目

14.收費公(gōng)路項目（不含投資規模大、建設難度高的收費公(gōng)路項目）

15.低運量軌道交通項目

（四）物(wù)流領域

16.機場貨運處理(lǐ)設施項目

17.國(guó)家物(wù)流樞紐、國(guó)家骨幹冷鏈物(wù)流基地項目

（五）水利領域

18.具(jù)有(yǒu)發電(diàn)功能(néng)的小(xiǎo)型水利項目

（六）新(xīn)型基礎設施領域

19.智慧城市、智慧交通、智慧農業、智慧能(néng)源項目

20.數據中(zhōng)心項目

21.人工(gōng)智能(néng)算力基礎設施項目

22.民(mín)用(yòng)空間基礎設施項目

三、積極創造條件、支持民(mín)營企業參與的項目

（一）交通運輸領域

23.列入中(zhōng)長(cháng)期鐵路網規劃、國(guó)家批準的專項規劃和區(qū)域規劃的鐵路項目

24.投資規模大、建設難度高的收費公(gōng)路等項目

25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項目

26.民(mín)用(yòng)運輸機場項目

（二）能(néng)源領域

27.農村電(diàn)網改造升級項目

28.油氣管網主幹線(xiàn)或支線(xiàn)項目

29.石油、天然氣儲備設施項目

（三）水利領域

30.具(jù)有(yǒu)發電(diàn)功能(néng)的大中(zhōng)型水利項目